据国家统计局2015年统计数据，我国人口老龄化形势严峻，60岁及以上人口达到2.22亿，占总人口的16.5%，其中超过4000万是失能或半失能的老人。然而，有限的医疗卫生和养老服务资源难以满足高龄、失能和患病老年人的照料护理。如何做好医养结合、积极推进医养结合服务能力建设已成为社会各界普遍关注的问题。

 日本是世界上老龄化程度最严重的国家，其养老机构在与医疗结合方面却发展得相当完善。日本政府通过政策、企业参与、民间倡导等多方共同努力，为老人们创造了一个较为完善的养老医疗服务体系。7月13日，在国家卫生计生委能力建设和继续教育中心在京举办了医养结合能力建设研讨会暨规范化能力建设推进会上，日本国际协力机构社会保障高级顾问中村信太郎分享了日本如何推进医养结合进程中医疗与介护的联动，可为中国实现“老有所养”、“老有所医”提供借鉴。

 

人口减少和老龄化覆盖下的日本

 

据中村信太郎介绍，日本人口持续呈现减少态势，今后人口会加速减少。与2010年相比，日本人口总数减少了约94.7万人，降幅为0.7％。日本总务省预计，随着老龄人口死亡人数不断增加，人口自然减少率将持续增高。

 而日本国民长寿同样闻名于世。通常来说，国民长寿意味着该国医疗卫生、社会福祉及经济富裕的优越。但老龄化烦恼随之而来，甚至被称为“国难”。

 按世界卫生组织的评定标准, 65岁以上人群超过14%的是“老龄社会”，21%以上则定义为“超老龄社会”。而日本在2007年便超过的21%这个临界线，成为世界上唯一一个步入“超老龄社会”的国度。

 2016年9月，日本内阁府发布的《2015年日本老龄社会白皮书》指出，日本现有1.27亿总人口，约3392万是65岁以上人群, 老龄率26.7%。

 据推算，到2060年，日本高龄化率将达到40%。以上数据表明，日本社会的老龄化、人口减少问题正在日益加重。

 

逐步完善的养老福利和政策体系

 

为了应对老龄化前景，确保不同阶段老年人健康生活的需求得到满足，日本逐渐形成了覆盖大多数老年人的福利体系，设计了不同的政策和服务。

 1963年，日本颁布《老人福利法》，创设养护老人之家。

 《老人福利法》将养老设施分为多种类型，包括短期居住型、长期居住型、疗养型、健康恢复型等，首次在法律上定位了高龄者介护设施。服务所需的来源由税款支出，行政机构决定是否可以接受，使用者按照家庭收入负担相应的费用。

 为了让老年人在晚年得到良好的待遇，1973年，日本《老人福利法》开始推行70岁以上老人医疗免费制度。

 然而，该政策却助长了老年人经常光顾医院的行为，导致高龄者看病率上升，医院的大部分床位被老年人占用，医保财政情况恶化。除了产生“社会性住院”的问题之外，医疗部门普遍轻视老年人的尊严，过度检查、过度输液、过度给药的现象层见叠出。

 20世纪80年代，由于衰退的日本经济无法支撑老人免费医疗服务措施的支出，1982年，日本废除了老人医疗免费制度，制定了《老人保健法》。

 该保健法重视医疗和保健之间的协调平衡关系，再次修订了高龄者医疗费用的自费制度，强调老人疾病的预防保健应从中年开始，并且规定凡年满40岁以上的国民都可免费享受疾病的预防诊断、检查、保健治疗等服务，使疾病早发现、早治疗。

 90年代中后期，随着残障老年人日增，家庭护理能力的衰弱，长期护理费用的赤字加剧，1997年，日本通过了《介护保险法》，2000年4月开始实施。

 “介护保险”即我们通常所说的长期护理保险，日语中的“介护”是综合“身体照顾”和“家务服务”的双重概念，并且内涵更加宽泛，包含健康管理、康复训练等服务，也包括饮食、洗浴、睡眠等方面对老年人的照料，注重老年人各方面的生活需求。

 中村信太郎介绍说，该保险法一方面向高龄人提供生活护理和身体康复的服务，另一方面从老人福利和老人医疗中分离出来，能让高龄人根据自己的情况选择利用更加贴切的护理服务。

 

由介护保险服务转向疾病预防

 

日本的介护保险服务目前主要有两种类型：一种是居家介护服务，另一种是设施介护服务。

 居家介护主要包括为老人烧饭、洗衣、洗澡、打扫卫生等日常生活服务，以及由家庭介护援助员、理疗师、医生、营养管理式等专业人士提供的医疗性服务和疗养管理指导。

 设施介护服务则主要针对需要长期入住老人院、康复机构的群体，由福利机构代替家人提供全方位的照料和健康服务。

 然而，日本引入介护保险制度后，介护服务的供给量快速上涨，15年间接受介护服务的人群增加了337万人，随之而来的医保费上涨，如何维持介护服务的持续性成为目前的主要问题。

 对此，中村信太郎解释，日本政府的应对措施是建立地区总括型护理体系，以及建设提供护理服务的老年人住宅，把医疗资源、护理资源、生活资源联成一体，由介护保险服务转向疾病预防，实现资源有效配置。

 

问题不断，应建立符合我国国情的养老服务体系

 

我国目前正处在经济快速发展，人口加速老龄化的阶段，借鉴日本经验，构建适应我国特色的老年人医疗、介护等基本福利政策尤为重要。然而，我国的社区养老服务存在资金不足、效率低下、质量不高、内容单调等诸多问题。

 “做好医养结合工作是积极应对人口老龄化的战略选择，但目前全国医养结合工作还存在诸多挑战和难题。”民政部社会福利中心党委书记、副主任甄炳亮告诉记者，开展医养结合和长期护理是提高中国养老服务质量的重要内容，如何从中国实际情况出发，设立出符合中国社会、经济发展水平的医养结合路径，关键要明确政府的定位。

 甄炳亮介绍：“政府一要保障基本养老服务暨长期照护服务，要推动建立失能失智，特别是重度失能失智老年人长期照护体系；二要放开养老服务市场；三要加强监管，无论是长期照护机构还是各类养老服务机构、组织，政府都有监管的职责。” 

 在甄炳亮看来，日本作为最先进入老龄社会的亚洲国家，日本介护经验与对策有着十分重要的借鉴意义。随着我国平均人口预期的延长，健康服务模式应从医院治疗模式向健康维护模式转变。未来健康服务资源投放重点应由疾病治疗向预防保健及后期护理方面过渡，逐步实现由被动服务向主动服务转变。

 

（智行编辑：Orla）